캐나다 난민제도의 법적 기반 Legal Background of Canada Refugee System

캐나다 난민제도의 법적 기반 Legal Background of Canada Refugee System

캐나다의 난민제도는 강제송환 금지의 원칙(The Principle of Non-refoulment)의 준수라는 의무를 반영하여 국제협약인 난민협약 (Refugee Convention)과 고문방지협약(Convention Against Torture), 캐나다 국내법인 권리와 자유에 관한 헌법 권리장전(Charter of Rights and Freedoms), 이민 난민보호법(Immigration and Refugee Protection Act)에 법적, 제도적 기반을 두고 있다. 이러한 난민제도는 캐나다 국경 또는 국내에서 난민신청을 하여 인정받은 경우와 외국에 서 온 재정착 난민 두 분류로 나누어 운영하고 있다. 

재정착 난민 수용 제도는 해외 난민 캠프 등에서 일시적으로 거주하고 있는 난민 중 제3 국으로의 재정착이 필요한 자 중 유엔 난민기구 (UNHCR)의 추천을 받아 심사를 거쳐 선발하여 제3 국에 영구적으로 정 착시 키는 제도다. 재정착 난민제도는 난민 문제에 대한 국제사회의 연대와 책임 분담을 보여주는 대표적 제도로 난민 문제의 영구적 해결책 중 하나다. 캐나다는 2019년에 30,100명의 재정착 난민을 받아들여 2018년에 이어 재정착 난민 수용 제도를 시행하는 26개 나라 중 가장 많은 수의 난민을 받아들이고 있다. 

캐나다에서 난민신청을 하려는 자는 입국항의 국경관리청(CBSA) 또는 캐나다 국내의 국경관리청(CBSA), 이민 난민 국적부(IRCC) 사무소에서 신 청할 수 있다. 일단 난민신청을 하게 되면 국경관리청, 이민 난민 국적부에서는 안보 위협 가능성 및 범죄 경력, 캐나다에서의 난민신청 경력, 타국에서의 보호 여부 등을 근거로 난민신청의 적격 여부를 판단하게 된 다. 모든 난민신청은 신체검사와 바이오정보 수집, 범죄기록 등을 살피 게 된다. 이후 독립적인 행정 심판원인 이민난민위원회(Immigration and Refugee Board of Canada)에서 난민 청문회(Hearing)를 거쳐 난민 인 정 여부를 결정한다. 

난민신청이 적격 판정을 받아 접수되면 난민 신청자는 신청이 진행되는 동안 교육, 건강보험, 법률 지원 등 다양한 복지 서비스를 받을 수 있으며, 취업허가 또는 학업 허가를 받을 수 있다. 승인된 난민 신청자는 보호 대상자(Protected Persons)로 간주되어 영주권을 신청할 수 있는 자격 이 된다. 불허된 신청자는 IRB의 난민 항소부(Refugee Appeal Divison)에 이의신청을 하거나 연방법원(Federal Court)에 제소할 수 있다. 또는 추방 위험 사전평가(Pre-removal risk assessment) 등을 거칠 수 있다. 

보호대상자(Protected Persons)와 관련하여, 캐나다의 이민 난민보호법 (Immigration and Refugee Protection Act of 2002) 제95조 제2항은 보호대상자(Protected Persons), 제96조는 협약 난민(Convention refugee), 제97조는 보호가 필요한 자(Person in need of protection)를 서술하고 있다. 보호대상자(Protected Persons)는 협약 난민 또는 보호가 필요한 자로 인정된 자, 추방 위험 사전평가(Pre-Removal Risk Assessment)에서 긍정적인 결정을 받은 자, 해외 비자 사무소에서 긴급한 보호가 필요하다고 인정하여 캐나다 임시 거주허가를 받은 자 (Protected Temporary Resident Class, PTRC)를 포함한다. 보호가 필요한 자는 고문의 위험, 생명의 위협, 잔인하고 비정상적인 대우나 처 벌 등으로 본국으로 돌아갈 수 없는 자를 말한다. 보호대상자 (Protected Persons)는 영주권을 신청할 수 있는 자격이 된다.

캐나다 난민보호제도 Canada Refugee System

캐나다 난민보호제도 Canada Refugee System

캐나다는 전 세계에서 난민신청이 열 번째로 많은 국가이자, 난민에게 시민권을 부여한 비율이 세계에서 두 번째로 높은 나라다. 1959년 이래로 캐나다에 재정 착한 난민은 700,000명 이상이며, 지난 30년간 총 881,000명이 캐나다에 난민신청을 했다. 2019년 한 해 동안 접수된 난 민 신청은 5만 8400건으로 난민에 대해 포용적 태도를 지닌 국가로 꼽힌 다. 캐나다 난민보호제도(In-Canada Asylum System)는 1969년 난민의 지위에 관한 협약과 의정서에 가입한 이후 크게 발전해 왔다. 1976년 난민 협약에 따른 이민법(Immigration Act of 1976) 제정으로 난민신청 및 인정 절차가 제도화되었으며, 1980년대 이르면서 캐나다 난민 인정 제도의 수용 능력과 적합성에 대한 비판이 높아지면서 이때부터 난민제 도의 공정성과 효율성 유지에 관한 논의가 시작되었다. 1995년 고문방지 협약을 비준하였고, 2002년 이민 난민보호법(Immigration and Refugee Protection Act of 2002)의 제정으로 국제협약에 따라 보호를 제공하는 법적 토대를 마련하였고, 캐나다 난민제도의 목표와 원칙을 마련하였다. 가장 최근의 제도 변화는 2010년과 2012년에 광범위한 개혁을 거쳐, 안 정적인 예산 조달을 위한 기반 마련과 이민난민위원회(IRB) 내 난민 항소 과 신설(RAD), 난민 보호과(RPD)의 청문회(hearing)와 항소 일정 제도화를 위한 법과 규칙 정비 등 보다 공정하고 신속한 처리를 위한 기반을 마련하였다. 현재의 난민제도는 이민난민위원회(IRB)의 난민 결정의 독립성 보장을 기본으로 이민 난민 국적부(IRCC), 국경관리청 (CBSA), 연방법원(Federal Court)의 복잡한 상호작용으로 운영되고 있다. 

캐나다 난민정책 비판 

캐나다 정부는 적극적인 이민정책으로 매년 많은 이민자와 난민을 받아들이고 있지만, 이런 상황에서도 현재의 캐나다 난민보호제도 (In-Canada Asylum System)를 비판하는 목소리도 적지 않다. 2015년 이후 캐나다 국내 난민신청이 예상보다 증가하면서 난민심사 소요기간이 늘어나기 시작했다. 심사 적체를 해소하기 위해 여러 제도를 시행하고 있지만, 한편으론 여전히 난민심사가 오래 걸린다는 비판과 더 많은 난 민은 받아들여야 한다는 목소리도 적지 않다. 2017년 한 해에만 5만여 건으로 급증하게 되었는데 많은 수가 캐나다-미국 국경을 통한 불법 입 국자가 차지하고 있다. 이런 현상은 미국이 반 이민정책을 펼치기 시작하면서 캐나다와 미국이 체결한 안전한 제3 국 협정(The Safe Third Country Agreement, STCA) 때문에 캐나다에서 난민신청 부적격을 받지 않기 위해 불법 입국하는 사례가 많아졌기 때문이다. 이 문제에 대 해 오랜 논쟁 끝에 캐나다 연방법원은 지난 7월 캐나다 헌법 정신에 위 배 된다는 이유로 안전한 제3 국 협정의 무효 결정을 내렸으나, 캐나다 정부가 지난 8월 항소하여 협정은 여전히 유효한 상태다.

캐나다 이민자 수용계획 Immigration Levels Plan

이민자 수용계획 Immigration Levels Plan 

 이민난민보호법(The Immigration and Refugee Protection Act)은 정부가 다음 연도의 이민자 수용계획을 발표하도록 규정하고 있다. 이민 난민국적부(IRCC)는 매년 이민자 수의 목표치를 미리 계획하고, 각 이민 종류별 수용 이민자 수를 결정하는 이민자 수용계획(Immigration Levels Plan)을 수립한다. 이를 통해 이민난민국적부(IRCC)와 관련 기관의 예산 계획을 수립하는 등 캐나다 이민정책의 기준점이 되며, 정부 이 민정책의 방향을 제시하는 역할을 한다. 이민난민보호법은 18가지 이민 목표를 제시하고 있으며, 핵심 내용은 캐나다 경제 발전 지원 및 전 지 역 혜택 공유, 난민수용 등으로 인도주의적 노력 지원, 가족 재결합, 지 역사회 통합에 기여, 캐나다인의 건강과 안전 등이다. 이를 바탕으로 이 민자 수용계획의 우선순위를 결정하게 된다. 이민자 수용 계획(Immigration Levels Plan) 수립을 위해서는 주 정 부의 의견 수렴이 필수적이며, 퀘벡 주는 주 정부 자체 계획을 만들고 별도의 협의 과정을 거쳐야 한다. 또한, 관련 정부 기관은 물론 이민자 정착 지원 기관, 고용주 및 노동자 연합의 의견을 수렴하여 결정하게 된다.

캐나다 이민정책 정부기관 2

캐나다 이민정책 관련 정부기관 

이민난민위원회(Immigration and Refugee Board of Canada, IRB) 이민 행정 결정에 대한 심사 기능을 담당하는 기관이다. 이민난민위원회(IRB)는 의회의 주도하에 행정부처와는 독립된 행정 재판소의 역할을 수행한다. 심판관(member)을 지정하여 각 청문회를 주관하고, 독립적인 결정을 하도록 한다. 오타와(ottwa)의 본부 사무소가 위치하며, 몬트리올(Montreal, Quebec), 토론토(Toronto, Ontario), 밴쿠버(Vancouver, British Columbia), 캘거리(Calgary, Alberta)에 사무소가 위치한다. 총 4개의 부서로 구성하며 각각의 업무는 다음과 같다.

 - 난민 보호과(Refugee Protection Divison, RPD) 국경관리청(CBSA) 또는 이민 난민 국적부(IRCC) 등 캐나다 국내에서 접수되어 이민난민위원회(IRB)로 회부된 난민신청에 대해 청문회 (Hearing)를 통해 난민 인정 여부를 결정한다. 

- 난민항소과(Refugee Appeal Division, RAD) 난민 보호과(RPD)의 난민 인정 또는 불인정 결정의 이의신청을 받아 재결정한다. 난민 보호과(RPD)에 재심사를 요구할 수 있으며, 직접 난민 인정 결정을 하여 난민 보호과(RPD)로 송부할 수도 있다. 

- 이민과(Immigration Division, ID) 캐나다 국경관리청(CBSA) 또는 이민 난민 국적부(IRCC)의 요청에 따라 외국인 및 영주권자의 입국 거부 또는 체류 부적격 판단에 대한 청문회를 실시한다. 또한 국경관리청(CBSA)의 외국인 보호 결정에 대해 심사할 수도 있다. 

- 이민항소과(Immigration Appeal Division, IAD) 이민과 관련한 거부 결정의 이의신청을 받아 심사한다. 이민 난민 국적부(IRCC)에 의해 거부된 가족 초청 신청에 대한 이의신청 영주권자, 협약 난민 및 기타 보호대상자, 영주권 소지자에 대한 추방, 송환 명령 등에 대한 이의신청 등

캐나다 이민정책 정부기관 1

캐나다 이민정책 관련 정부기관 1

이민 난민 국적부(Immigration, Refugee and Citizenship Canada, IRCC) 이민 난민 국적부는 이민자 선정 및 캐나다 도착을 도와주고, 난민 보호 및 재정착을 도와주며, 이민자가 캐나다 사회에 정착하여 시민권을 취득할 수 있도록 도와주며, 이민과 관련한 정책을 수립하는 등의 기능을 담당한다. 캐나다인과 이민자들이 경제적, 정치적, 사회적, 문화적으로 완전하게 통합될 수 있도록 하며, 캐나다의 이민 및 인도주의적 목표를 지원하는 방식으로 이민정책을 발전시키는 역할을 한다. 또한, 시민권 관련 업무와 캐나다 여권 및 비자 발급 등의 업무를 한다. 

국경관리청(Canada Border Services Agency, CBSA) 국가 안보과 공공의 안전을 최우선으로 하여 출입국 공항만 에서 인적, 물적 교류를 관리하며, 보호, 퇴거, 조사 등의 이민 통제 기능을 수행한다. 공항만 에서 난민신청을 받아 적격 판정을 거쳐 이민난민위원회(IRB)로 회부한다. 또한, 난민 불인정 결정을 받은 신청자의 추방 절차를 진행한다. 

왕립 기마경찰(Royal Canadian Mounted Police, RCMP) 캐나다 왕립 기마경찰은 출입국항을 제외한 국경의 보안을 담당한다. 초창기 말을 타고 서부를 누비던 시절의 전통을 강조해 지금도 이 명칭을 쓴다. 국경을 따라 불법입국자 단속 업무를 하며, 불법입국자가 난민 신청을 하면 가까운 국경관리청(CBSA) 또는 이민 난민 국적부(IRCC)로 인계할 수 있다. 

연방법원(Federal Court) 연방법원은 이민난민위원회(IRB)의 결정에 대해 사법적 검토(JudicialReview)를 할 수 있다. 난민항소과(RAD)와는 달리 연방법원은 검토 신청이 인정된다 하더라도 난민 인정 결정을 할 수는 없고 재 청문회를 열어 다시 심사하도록 한다.

캐나다 난민과 관련한 잘못된 오해

캐나다인의 많은 수가 이민지와 난민을 환영하는 시각을 가지고 있는 반면에 난민에 대한 편견과 오해는 여전히 존재한다. 2019년 당시 이민 난민 국적부 장관 아메드 후센(Ahmed Hussen)은 반이민 정서에 대해 인식하고 있으며 이에 대응하기 위한 노력을 설명하기도 했다. 캐나다 정부는 이민에 긍정적이고 사실에 기반한 대중의 인식을 촉진하고 반이민 정서에 맞서기 위해 이민 유입의 필요성을 강조하는 공개 캠페인 ‘이민은 중요하다(#ImmigrationMatters)’를 시작했다. 캠페인 웹사이트에는 캐나다 이민정책의 역사와 이민제도가 어떻게 진행되며, 각 주와 도시별로 미치는 긍정적인 영향에 대해 다양한 통계 분석자료를 구체적으로 제시하며 설명하고 있다. 다양한 이민자의 정착 성공기를 보여주며 이민자가 지역사회에 미치는 영향, 이민자 유입의 부정적인 인식에 대한 사실 확인, 고령화와 노동력 부족을 해소할 이민의 경제적 기여 효과 등을 설명하고, 궁극적으로 이민제도가 캐나다인과 이민자들의 삶에 미치는 긍정적인 점 등을 보여주고 있다. 캐나다 난민위원회(Canadian Council for Refugees)는 국제사면위원회(Amnesty International)와의 협조로 난민에 대한 오해를 바로잡고 올바른 정보를 제공하여 반 난민 인식을 변화시키고자 난민 환영(Refugees Welcome here) 캠페인을 운영하며 다양한 활동을 하고 있다. 난민에 대한 오해나 부정적인 인식은 부정확한 정보나 통계, 가짜 뉴스 등이 퍼지면서 증가하고 있다. 아래와 같은 난민과 관련한 잘못된 오해를 바로잡기 위해 여러 단체가 함께 노력하고 있다. 

- 난민이 연금수령자보다 더 많은 돈을 받는다. 

- 난민 수용은 캐나다에 혼란하게 만들 것이다. 

- 테러리스트들이 난민으로 위장하여 캐나다로 올 것이다. 

- 대부분의 난민 신청자는 가짜 난민이다. 

- 난민은 캐나다의 경제를 악화시킬 것이다. 

- 난민으로 인해 많은 캐나다인이 직업을 잃을 것이다. 

- 난민은 다양한 범죄를 쉽게 저지른다.

캐나다의 이민자 수용 인식

이민자 수용 인식 

캐나다는 연간 30만 명 이상의 이민자를 적극적으로 수용하는 정책을 유지하면서 이민자에게 보다 개방적인 나라로 인식되어 왔으나, 미국과의 국경을 통해 캐나다로 이동하는 난민의 수가 크게 증가하여 이 문제가 정치적인 논쟁이 되기도 했다. 그러나, 캐나다 국민을 대상으로 한 2019년 4월 실시 된 이민과 난민에 대한 여론조사9)에 따르면 이민과 난민에 대한 우려는 낮은 수준으로 3%에 그쳤다. 전반적으로 이민자와 난민에 대한 여론은 전반적인 이민자 수, 이민자가 경제에 미치는 영향, 범죄율에의 낮은 영향, 국가 전체에 미치는 영향과 같은 문제에 긍정적인 정서가 지배하고 있으며, 일부 난민들이 합법적이지 못하다는 우려에 대해서 의견이 고르게 나뉘고 있다. 캐나다의 이민자 수가 많은가? 라는 질문에 63%가 그렇지 않다고 답하는 등 최근 20여 년간 지속적으로 이민에 우호적인 경향이 나타나고 있음을 알 수 있다. 한층 긍정적인 시각은 젊은 층과 여성, 고소득, 고학력자에게 높게 나타나고 있으며, 우려의 시각은 개개인의 경제적인 문제와 상당 부분 연관이 있는 것으로 나타났다. 이민과 난민을 바라보는 시각은 사람마다 다르게 나타난다. 젊은 층과 대학 이상의 학력을 가진 사람들이 더 긍정적인 태도를 보인다. 부정적인 견해는 알버타(Alberta) 주, 주로 60세 이상, 고졸 이하 학력을 가진 사람들에게서 상대적으로 높게 나타난다. 이와 같은 인식의 차이에도 불구하고 80%가 넘는 응답자들은 주 정부와 지역사회가 이민자와 난민에게 한층 개방적이고 우호적이라는 사실에는 동의하고 있는 것으로 나타났다. 이민이 캐나다 경제에 미치는 영향이 긍정적인가에 대한 질문에는 많은 수의 캐나다인들이 인정하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 사실은 캐나다의 사회통합 정책 관련 조사에도 잘 나타나고 있다. 연방정부와 주 정부, 시민사회, 민간 기관의 협력으로 다양한 이민자 통합 프로그램을 운영하고 있으며, 이를 통해 이민자가 궁극적으로 시민권을 취득하도록 돕는 것을 공동체의 중요한 역할로 하고 인식하고 있다. 이민자를 대상으로 한 설문조사에서도 지역사회가 그들에게 우호적인지에 대한 질문에 응답자의 93%가 긍정적인 대답을 했다.

캐나다 이민자 현황 및 수용계획

캐나다 이민자 현황 및 수용계획

캐나다 시민

 가. 이민자 현황 2018년 캐나다 이민자 수는 총 321,035명으로 경제 이민 186,352명,가족 결합 85,179명, 난민 등 49,504명이다. 2016년 이후 경제 이민자 수는 꾸준히 증가하고 있으며 그 외 분류의 이민자 수는 비슷한 양상을 보인다. 2019년 캐나다 이민자 수는 더 증가하여 처음 계획을 넘어선 341,181명으로 조사되었다. 카테고리별로 보면 경제 이민 196,636명, 가족 결합 91,344명, 난민 등 48,521명이다. 이민자의 출신국 구성을 보면 인도 출신 이민자 수가 가장 높고, 다음으로 필리핀, 중국 등 아시아 국가 출신 비율이 상당히 높다. 시리아 출신 이민자는 난민 재정착 계획(Syrian Refugee Resettlement Initiative)에 따라 많은 수가 유입되고 있다.

 나. 이민자 수용계획(Immigration Levels Plan) 이민난민보호법(The Immigration and Refugee Protection Act)은 정부가 다음 연도의 이민자 수용계획을 발표하도록 규정하고 있다. 이민난민국적부(IRCC)는 매년 이민자 수의 목표치를 미리 계획하고, 각 이민 종류 별 수용 이민자 수를 결정하는 이민자 수용계획(Immigration Levels Plan)을 수립한다. 이를 통해 이민난민국적부(IRCC)와 관련 기관의 예산 계획을 수립하는 등 캐나다 이민정책의 기준점이 되며, 정부 이민정책의 방향을 제시하는 역할을 한다. 이민난민보호법은 18가지 이민목표를 제시하고 있으며, 핵심 내용은 캐나다 경제 발전 지원 및 전 지역 혜택 공유, 난민수용 등으로 인도주의적 노력 지원, 가족 재결합, 지역사회 통합에 기여, 캐나다인의 건강과 안전 등이다. 이를 바탕으로 이민자 수용계획의 우선순위를 결정하게 된다. 이민자 수용 계획(Immigration Levels Plan) 수립을 위해서는 주 정부의 의견 수렴이 필수적이며, 퀘벡 주는 주 정부 자체 계획을 만들고 별도의 협의 과정을 거쳐야 한다. 또한, 관련 정부 기관은 물론 이민자 정착 지원 기관, 고용주 및 노동자 연합의 의견을 수렴하여 결정하게 된다.

캐나다 난민정책

캐나다 난민정책 

The Llancet에 발표된 연구에 따르면 21세가 후반부터 세계 인구가 감소하기 시작할 것이라고 예측했다. 이로 인해 생겨날 문제점을 언급하면서 ‘출산율이 낮은 고소득 국가의 경우 가장 즉각적인 해결책은 자유 이민정책’이라고 말했다. 이 연구에서는 캐나다 인구가 오는 2078년에는 45,170,000명으로 최고치를 기록한 후 2100년에는 37,060,000명으로 점차 감소할 것으로 전망하였다. 또한, 인구 감소로 인한 경제적인 피해를 최소화하며 국가경쟁력을 유지하기 위한 해결책은 현재의 적극적인 이민정책을 계속해서 이어나가는 것이며, 2100년에는 캐나다가 세계에서 가장 높은 순이 민율(전체 인구 대비 순 유입된 이민자 수의 비율을 기록할 것으로 예측하였다. 삼성경제연구소에서 발표한 ‘다문화사회 정착과 이민정책‘에서는 우리나라의 저출산, 고령화에 따른 우려에 대한 해결책으로 적극적인 이민자 유입을 말하고 있으며, 로버트 배로(Robert Barro) 하버드대학교 교수 등의 연구에 의하면 미국의 경우 순이 민율이 1% p 증가할 때 경제성장률은 0.1% 증가한다는 내용을 들어 이민자 유입의 긍정적인 효과를 강조하고 있다. 캐나다의 이민 수용계획(Immigration Levels Plan)에 따르면 2021년에는 올해 계획인 341,000명보다 9,000명이 많은 350,000명의 이민자를 수용할 계획이다. 증가분의 절반 이상인 6500명을 추가로 캐나다 경제에 직접적인 도움을 줄 수 있는 인력으로 받아들일 예정이며, 2500명의 증가는 인도적인 관점에서 받아들이는 이민자의 수로 계획하고 있다. 캐나다는 이민자를 크게 세 가지 범주로 구분하고 있다. 2019년 한 해 동안 캐나다가 수용한 이민자는 총 341,181명으로, 그중 경제 이민(Economic Immigration)이 196,636명, 가족 초청 이민(Family Reunification) 91,344명, 난민 및 기타 이민(Refugee and Protected Persons)이 48,521명이다. 유엔 난민기구(UNHCR)가 발표한 Global Trend에 따르면 캐나다는 2019년에 30,082명의 재정착 난민(Resettled Refugee)을 수용하였다. 2018년 28,000명 이상 수용한 데 이어 2년 연속 가장 많은 재정착 난민을 받아들인 국가다. 또한, 2019년 한 해 동안 캐나다의 이민난민위원회(Immigration and Refugee Board, Canada)에 접수된 난민신청은 58,378건으로 2017년 이후 급격하게 증가했다. 2019년 한 해 동안 처리된 난민심사는 42,500건이며 계류 중인 난민심사는 87,270건으로 계속 늘어나는 상황이며, 이 문제를 해결하고, 공정하고 효율적인 심사를 위해 여러 조치를 시행하고 있다. 본 연구에서는 캐나다의 이민정책 중 한 부분을 차지하고 있는 캐나다 국내 난민 인정 제도(In-Canada Asylum System)를 살펴보고자 한다.